[물 관리정책 옴부즈만] 비효율적인 물 관리 산업정책 이대로 두고만 볼 것인가?

비효율적인 물 관리 산업정책 이대로 두고만 볼 것인가?

 

수돗물 값이 타 국가에 비해 싸다보니 시민들은 아무리 강조해도 물을 아끼지 않는다. 그런데다 아끼고 싶지도 않게 만드는 물 관리정책 때문에 물 관리에 문제가 생기면 모두 세금으로 메꾸어 왔다. 그러다보니, 허가권을 쥔 공무원들은 새로운 물 관련 기술과 물 산업육성에 매우 소극적이다.    

 

빗물도 모으고 도시도 그린인프라로 바꾸자고 전문가들이 제안을 해도 수돗물 쓰는 게 싸다며, 유지 관리할 예산이 없어 어렵다고 거부하는 실정이다. 그 결과 물 산업은 민간 대기업 하나 없는 실정이다. 거기다 기술을 개발해도 사업을 키울 민간산업이 못 크고 공기업 K-Water 위세에 눌리고 있는 실정이 우리의 물 관리 산업정책이다.  

 

이렇다보니 민간 일자리도 만들어지지 않고 민간사업도 못하게 되다보니까, 수도관, 하천, 댐 등 40년 이상 된 노후시설이 30%가 넘어 사고위험이 상존하는데도 국가세금만 바라보아야 하는 게 현재 우리의 물 관리정책의 현주소다.  

 

아직도 우리나라는 경제적 제한자본재인 물을 무한 공공재로만 관리하는 사회주의 체제이다 보니, 신기술, 그린뉴딜 등 물 산업에 소원해질 수밖에 없는 상황이다. 이제 못살고 물 관리시설이 열악하던 40년 전과는 다른 시장 경제적 물 관리 패러다임의 부분 도입이 절실히 필요한 시점이다.  

 

지금 대한민국은 솔직히 공공보다 민간이 더 똑똑하고 자본이 많은 35,000불 선진 국가이다. 국가가 모든 걸 하는 게 국민을 더 위하는 것이라는 망상은 3,000불 시대 이야기다. 정부가 상하수도 사업을 공사화하거나 민영화 또는 민간 기업에 사업을 위탁하는 내용을 담은 물 산업 육성 5개년 세부 추진계획을 2007년에 발표했었다.  

 

상하수도시설을 지방자치단체에서 직접관리하고 있어 시설의 중복투자와 자원 낭비 등 비효율적인 측면이 많아 수도 사업을 민간의 전문사업자에게 맡기고 경쟁체제를 도입해 상하수도 사업의 효율성을 강화하겠다는 취지였다. 여기에 물 관련 전문기업을 육성함으로써 급성장하고 있는 세계 물 시장에 국내기업들이 진출해 국부를 창출하는 신동력 산업으로 발전시키겠다는 방침이었다.  

 

그러나 환경시민단체에서 정부의 방침은 결국 상하수도 사업을 민영화하겠다는 것으로 물이라는 공공재를 특정기업에게 맡기는 것은 부적절하다. 또 물 값을 폭등시킬 것이라며 계획철회를 요구해 논란이 되면서 상하수도사업의 민영화 또는 민간위탁을 통한 신산업육성은 제대로 이루어지지 않고 있는 게 우리의 물 관리 산업정책이다.    

 

다국적기업의 흐름은 물을 공공재에서 경제재로 인식하고 있는 추세이다. 물 산업육성과 물 인재 육성을 도모하고 있다. 온난화로 21세기는 물의 시대가 도래 했다. 물 시장의 개방은 국제적인 흐름이다. 물 산업의 경쟁력을 강화해야 한다. 진취적인 대응자세가 그 어느 때보다 필요한 시점이다.    

 

환경부는 우리나라 상수도 현황을 한눈에 볼 수 있는 2019년 상수도통계를 지난해 12월 10일 발표했다. 상수도통계는 취수장, 정수장 등 상수도시설현황을 비롯해 1인당 1일 물 사용량, 수돗물 생산원가 및 수도요금 등의 정보를 담고 있다.

 

상수도통계조사결과, 상수도보급률은 99.3%로 전년 대비 0.1%p 증가했으며, 수돗물을 제공받는 인구는 5,274만 7천여 명으로 전년대비 94만 명이 증가했다. 농어촌지역보급률은 전년대비 0.6%p 증가로 95.4% 꾸준히 증가하고 있으며, 소규모 수도시설은 1만 4,374 곳으로 전년대비 3.7%p 감소했다.

 

수돗물 공급시설인 상수도관은 약 22만Km로 지구둘레(약 4만km의 약 5.5배이며, 지속적인 시설확충투자 등으로 매년 증가추세를 보이고 있다. 국민 1인당 하루 수돗물사용량은 전년과 같은 295ℓ이며, 이는 가정용과 영업용(식당, 사무실 등)을 합친 사용량이다. 

 

이중 가정 용수사용량은 189ℓ/일로 전년 대비 1.9ℓ/일 증가했다. 가정에서 사용한 수돗물은 35억 6,371만 톤으로 전년대비 1.0%p 증가했다. 영업용수사용량은 21억 1,907만 톤으로 전년대비 0.1%p 감소했다.

 

수돗물 생산원가는 전년대비 914원945원으로 전년(914원) 대비 3.3%p 증가했다. 수도요금 생산원가 대비 수도요금을 의미하는 수도요금 현실화율은 78.2%로 전년대비 2.4%p 감소했다. 

 

전국 수돗물 평균요금은 1톤당 739원이며, 전년과 비슷한 수준으로 2원 인상 했다. 지역별로는 강원도가 1,021원으로 수도요금이 가장 높고, 서울 569원, 대전 548원으로 특·광역시의 경우 대체로 전국 평균보다 요금이 낮았다.

 

신진수 환경부 물통합정책국장은 “정책추진의 기반이 되는 통계자료작성과 관리를 통해 국민들에게 더 안전하고 깨끗한 물을 공급할 수 있도록 최선을 다하겠다.”라고 밝혔다.

 

물 전문가인 최종수 박사의 상수도통계 분석의견에 따르면 우리나라의 상수도 현황을 한 눈에 볼 수 있는 상수도통계가 발간됐다. 보도 자료에는 숫자 위주로 언급되어 있어 설명을 붙인다면, 상수도 보급률 99.3%로, 우리나라 거의 모든 가구에 수돗물이 공급된다고 보면 된다.  

 

1인 당 하루 물 사용량은 295L로, 다른 나라와 비교할 때 하루 동안 쓰는 물의 양이 많은 편이다. 안타깝게도 그 양은 매년 조금씩 늘어나고 있다. 우리는 어렸을 적부터 거짓말하지 말라는 말과 물 아껴 쓰라는 말을 참 많이 들어 왔다. 하지만, 어른이 된 지금도 우리는 거짓말을 하고 물도 아껴 쓰지 않는다.  

 

수도요금은 1톤에 739원으로, 500ml 생수 2,000개에 해당하는 수돗물 1톤 가격이 800원이 채 되지 않는다. 500ml 생수 한 병 가격이 800원 정도이니까, 생수의 1/2,000에도 못 미치는 가격이다. 생산원가의 80%에도 못 미치는 가격으로 매년 2,600억 원의 적자가 쌓인다. 물장사가 남는 장사라는 말은 수돗물에는 예외인 듯하다.  

 

수도관의 나이를 보면 설치된 지 21년이 넘은 관이 전체의 1/3이나 된다. 잊을만하면 한 번씩 터지는 수도관 탁수, 적수 또 언제 어디서 터질지 모를 일이다.

 

지역별 취수장 현황

지역별 정수장 현황

행정구역별 상수도 보급 현황

지역별 상수도 보급 현황

 

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물 관리 일원화 입법과 「물 관리기본법」의  제정…대처역량 부족 관리상 허점 노출

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물 관리의 양 축인 ‘수량’과 ‘수질’관리를 국토교통부와 환경부가 각각 맡아오다가 이것이 일원화된 것이 3년째 들어섰다. 지난 2018년 6월 「정부조직법」, 「물 관리기본법」, 「물 관리기술 발전 및 물 산업 진흥에 관한 법률」 (「물 산업진흥법」)의 3대 물 관리 일원화 관련 입법이 이뤄지고, 한국수자원공사가 국토교통부에서 환경부 산하로 변경되면서 환경부가 수량과 수질관리를 모두 관할하게 되었다. 그런데 일각의 지적과 같이 환경부가 수량관리에 대한 대처 역량 부족으로 관리상 허점을 노출한 것이 아닌지에 대해서는 다시 한 번 짚어봐야 할 필요가 있다. 

 

현재 물 관리에 관해서는 「물 관리기본법」이 기본법이다. 「물 관리기본법」은 물의 공공성과 수생태환경 보전을 위해 유역별 관리와 통합물관리, 협력 및 연계관리와 같은 물 관리에 대한 기본적인 원칙과 방향을 정하고 있다. 

 

국가의 통합적인 물관리정책을 수립하기 위해 대통령 직속 국가물관리위원회와 그 산하에 유역물관리위원회를 두고, 환경부장관이 국가물관리위원회 심의를 통해 국가물관리기본계획을, 유역물관리위원장이 유역물관리종합계획을 수립하도록 하고 있다. 뿐만 아니라, 모든 관계 행정기관의 장은 물관리 관련 계획을 수립하거나 변경할 때 국가물관리위원회의 심의를 받아야 하고, 지방자치단체장은 유역계획과의 부합여부에 관해 유역물관리위원회의 심의를 받도록 해 전국적으로 일관된 물관리 체계를 구축하고자 하고 있다. 

 

「물관리기본법」이 정하는 바에 따라 2019년 8월 국가물관리위원회가 출범했다. 또한 「물관리기본법」 부칙에 의하면, 국가물관리위원회는 「물관리기본법」 시행 후 2년 이내인 2021년 6월까지 국가물관리기본계획을 수립하도록 되어 있다.

 

물순환과정 (kwater)

 

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현행 법률, 법체계상 부조화·행정기능 중복 초래

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「물관리기본법」에 의해 수립되는 국가물관리기본계획은 물관리 정책의 기본적 목표와 추진방향을 담아야 하므로 물관리와 관련된 개별 법령에 관한 정책의 방향을 포괄해야 한다. 「물관리기본법」이 제정되기 전 물관리와 관련해서는 「수도법」, 「하수도법」, 「지하수법」, 「먹는물관리법」, 「물의 재이용 촉진 및 지원에 관한 법률」, 「댐건설 및 주변 지역 지원 등에 관한 법률」 등 개별 법령만 존재했다. 수량 관리와 관련해서는 「수자원의 조사·계획 및 관리에 관한 법률」(「수자원법」)과 「하천법」이 대표적인 법률이다. 

 

「하천법」은 1961년 제정 이후 현재까지 하천관리에 관한 기본법에 해당하는 법이다. 「수자원법」은 수자원 관리에 관하여 기존 「하천법」에서 정하는 하천 중심의 수자원 정책에서 탈피해 전 국토의 물순환 개념에 따른 통합적인 수자원 관리를 하겠다는 취지에서 종전 「하천법」 내용을 상당부분 이관한 법이다. 2017년 1월 제정되어 7월부터 시행되었다. 

 

당초 제정된 「수자원법」은 국토교통부장관이 하천유역조사, 홍수피해 가뭄 상황조사, 수문조사 등 수자원조사를 실시하고 국가 수자원의 효율적 이용과 관리를 위한 수자원장기종합계획과 하천유역수자원관리계획을 수립하며, 수자원시설의 용수공급능력, 홍수조절능력 등을 재평가하고 수자원 정보체계를 구축·운영하도록 하는 내용 등을 담고 있었다. 그러나 「수자원법」은 물관리 일원화 입법으로 수량관리 업무가 환경부로 이관되면서 시행 1년 만에 국토교통부에서 환경부로 주무부처가 바뀌게 되었다. 

 

「수자원법」은 제방, 하구둑, 댐, 보 등 수자원 이용과 홍수예방을 위한 시설을 ‘수자원시설’로 정의하고(제2조 제4호), 이러한 수자원시설 기능의 평가, 관리 및 개선(제24조), 수자원정보체계 구축(제25조), 수자원관리기술에 관한 연구 및 실용화(제26조)를 규정하고 있다. 물관리 일원화로 이러한 업무들은 환경부 업무가 되었다. 

 

문제는 물관리 일원화 입법 당시 하천관리 권한은 그대로 국토교통부가 유지하도록 결정되면서 「하천법」은 여전히 국토교통부 소관으로 남게 되었다는 점이다. 「하천법」에서는 동일한 댐, 제방, 하구둑과 같은 시설을 ‘하천시설’로 명명하고 있으며(제2조 제3호), 이러한 하천시설을 관리하는 하천관리청을 국가하천은 국토교통부장관, 지방하천은 시도지사로 정하고 있다(제8조). 이는 언뜻 보아도 행정기능 중복과 법체계상 부조화의 문제가 있다. 이번 여름 풍수해로 인해 이슈로 떠오른 댐 등 하천시설 관리규정 문제도 마찬가지다. 

 

물관리 일원화 입법 이전의 「하천법」은 하천시설 관리규정의 수립과 평가를 모두 국토교통부 권한으로 하고 있었다. 보다 구체적으로 보면, 국토교통부장관이 하천시설 관리규정을 정하도록 하면서 홍수로 인한 재해방지 및 수자원의 효율적 운영을 위해 필요한 경우에는 둘 이상의 하천시설 간 유기적인 연계운영에 관한 관리규정을 정하고, 이 규정에 근거해 홍수방지 등을 위해 필요한 조치를 명할 수 있음을 규정했다. 

 

그런데 물관리 일원화 입법으로 「하천법」이 일부 개정되면서 국토교통부장관이 하천시설 관리규정을 정하도록 하면서도, 환경부장관이 둘 이상의 하천시설 간 유기적인 연계운영에 관한 관리규정을 정할 수 있고 이 관리 규정에 근거해 홍수방지 등을 위해 필요한 조치를 명할 수 있다고 개정되었다(제14조). 

 

이처럼 수량관리 업무가 환경부로 이전되면서 「하천법」의 일부 규정만 ‘국토교통부장관’에서 ‘환경부장관’ 관할로 바뀌었고, 하천시설 관리권은 원칙적으로 국토교통부가 유지하되 하천시설 간 연계운영과 홍수통제 권한은 환경부가 수행하는 이상한 결과가 된 것이다.

 

 

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하천관리 이원화에 대한 법제도 문제 해결 필요

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이와 같이 하천관리 권한의 이원화는 물관리 일원화의 전반적 추세에 반하는 것일 뿐 아니라, 물관리 관련 개별법률 간 부조화 및 충돌 문제를 발생시킨다. 아울러 하천의 수량관리와 하천정비, 시설관리로 이원화된 불완전한 수량관리는 자연재해에 대한 행정적 비효율을 초래해 일관되고 신속한 대응을 어렵게 만들고, 물관리 정책 수립·시행의 책임소재마저 불명확하게 한다. 

 

최근 홍수 피해로 인한 경제적 피해와 그에 따라 벌어진 책임 공방은 이러한 물 관리의 제도적·법률적 헛점에 대해 다시 바라볼 수 있는 계기를 만들어준 것으로 볼 수 있다. 현재 물 관리위원회도 「하천법」에서 정하는 하천관리까지 환경부에서 담당하는 방식의 실질적인 물 관리 일원화가 이루어져야 한다는 입장인 것으로 보인다.

 

이를 위해서는 「하천법」 개정과 같은 새로운 입법이 뒷받침되어야 함은 물론이고, 개별 법령들 간의 정합성을 고려해 보다 세밀한 법령 정비가 이뤄져야 한다. 입법적 보완과 함께 그러한 개별법령의 내용이 「물관리기본법」에 의한 국가물관리기본계획에 종합적으로 반영되어 체계적인 물관리 제도가 구축되어야 할 것이다. 아울러 새로운 기후변화 시대에 맞춰 하천시설 관리규정 등을 비롯한 물관리 업무 매뉴얼도 전반적으로 재검토하고 보완할 필요가 있다. 

 

 

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수돗물 양적인 공급확대 정책에서 질적인 관리체계로 전환 필요

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그동안 수도행정은 양질의 수돗물 공급보다는 충분한 수량을 확보하고 공급하는데 주력해 왔다. 수량 위주의 수도정책에 따라 정수장 시설개량이나 확장에 많은 예산을 편성하여 충분한 시설 확보를 통한 양적인 면에서는 안정적인 수돗물을 공급하고 있다.

 

이제는 수돗물의 가장 기본적이고 중요한 사항은 먹는물 수질기준을 만족하면서 더 안전하고 더 깨끗하고 믿고 마실 수 있는 수돗물 생산임을 고려하여 수질 향상을 위한 질적인 관리체계로의 전환이 필요하다.

 

수돗물의 수질에 영향을 미치는 여러 인자 중 소독제가 미치는 영향은 매우 크다. 현재 대부분의 정수장에서 사용하고 있는 액화염소(염소가스, Cl2) 소독제는 맹독성살인가스로 매우 위험함은 물론 관 부식등을 유발하여 녹물(적수)의 원인이 되며 소독약 냄새를 유발하는 소독제이다. 이러한 문제로 인하여 선진국에서는 안전한 차아염소산나트륨(NaOCl, 이하 차염이라함)을 대체품으로 하고 있다.

 

그러나 차염에는 유해물질인 암유발물질(브로메이트, BrO3-)과 빈혈유발물질(클로레이트, ClO3-)이 함유되어 있어 이 물질들을 최소화시키는 기술력이 필요한 실정이다. 환경부는 「수처리제의 기준과 규격 및 표시기준」에 의거 유해물질의 함량에 따라 ‘1종 차염’과 ‘2종 차염’으로 품질을 구분하여 규정하고 있다. ‘2종 차염’은 ‘1종 차염’에 비해 암유발물질은 8.3배, 빈혈유발물질은 5배 이상 많이 함유되어 있어 수돗물 소독제로는 ‘1종 차염’을 사용해야만 안전하고 고품질의 수돗물을 생산 공급할 수 있다. 국내에서는 부산광역시를 비롯한 국내 일부 정수장에서는 ‘1종 차염’을 채택하여 운영하고 있으며 소독제 교체를 추진하고 있는 정수장에서도 ‘1종 차염’ 도입을 최우선적으로 검토 및 적용하고 있다.

 

그러나 안타깝게도 일부 지자체 및 고품질 수돗물 생산을 지향하는 K-water마저 부분적으로 ‘2종 차염’을 도입하여 운영하고 있다. 수돗물 품질향상과 안전한 음용률을 높이기 위한 수돗물 질적 향상 관리체계로 전환을 위해서는 고품질의 소독제 도입이 절실하다.

 

물 관리에 관한 법제도에 대해서는 조직과 정치적 논리가 아닌 국민의 입장에서 향후 100년을 내다보는 물 관리정책의 큰 밑그림을 그려가야 할 때다. 물 관리 기능 미비로 올 여름 국민들이 입었던 피해와 고통을 또 다시 겪지 않으리라 보장할 수 없기 때문이다.